作者王国刚系中国人民大学财政金融学院教授、中国社会科学院学部委员、人大重阳高级研究员，王蓁系中国人民大学财政金融学院，本文刊于2022年8月10日中国金融。

随着国际金融形势的复杂化，我国商业银行海外分支机构面临的法律风险持续增加，风险事件时有发生，多家中资银行海外分行因触犯所在国的法律底线被处罚。我国商业银行国际化中遇到的法律风险源于三类原因：东道国法律环境、商业银行对于法律误解引致的不当行为、监管机构的不当监管，针对此风险，我国的商业银行应选择适当的举措予以分散化解。

改革开放40多年来，尤其是2001年加入世贸组织以来，我国商业银行在坚持对外开放过程中，通过增设海外分支机构和介入国际金融市场操作，国际化水平明显提升，形成了以五大国有控股商业银行为代表的全球化网络布局。截至2021年末，我国商业银行在海外的分支机构数量达到了1233家，覆盖65个国家与地区。这些海外分支机构也成为东道国金融体系的重要组成部分，为海外中资企业、所在地企业和个人提供了持续增长的金融服务。

但也要看到，随着国际金融形势的复杂化，我国商业银行海外分支机构面临的法律风险持续增加，风险事件时有发生，多家中资银行海外分行因触犯所在国的法律底线被处罚。对我国商业银行国际化来说，有效防范国际性法律风险至关重要。法律风险事件一旦发生，通常会伴随着较大的直接成本（如诉讼费用、罚款等）和间接成本（如声誉受损、业务受限制等）。在近年来中资银行海外分支机构被处罚的案例中，东道国监管当局均处以较高金额的罚款，更为重要的是，法律风险会直接影响中资银行海外分行在国际市场的声誉，情况严重时可能会放大商业银行的流动性风险，阻碍其进一步发展与经营。

构建“双循环”新发展格局，推进经济高质量发展，客观上要求我国商业银行注重国际化的提质增效，着力应对和化解国际法律风险。

01 商业银行国际化面临的法律风险

从已有的实践来看，我国商业银行国际化中遇到的法律风险源于三类原因：东道国法律环境、商业银行对于法律误解引致的不当行为、监管机构的不当监管。这三类原因导致的法律风险不同，效应也不同。

第一类法律风险源于东道国的法律环境。巴塞尔协议指出，对跨国银行应该予以充分监管，这就要求东道国与母国的金融监管部门对跨国银行进行双向监管。现实情况是，母国与东道国的监管在法律制度、体制机制和监管方式等方面均存有明显差异。对那些已习惯于母国监管环境的商业银行来说，在拓展海外分支机构的业务中，需要特别注意适应当地的监管要求，同时各国商业银行的监管规则与法律体系日益复杂，也将给我国商业银行的海外经营带来新的挑战。

一方面，一些国家的法律制度尚不完善，商业银行权益难以得到保障。近年来，我国商业银行国际化的重点区域由发达经济体向“一带一路”沿线新兴国家转变。截至2021年末，我国商业银行在27个“一带一路”沿线国家设立了48家一级分行、17家子行与5家代表处。“一带一路”沿线国家的经济金融环境不够成熟，特别是法律制度环境也尚未完善。法律环境的不成熟使中资商业银行在拓展业务时，面临无规范可循、在发生法律纠纷时权益难以得到保障等法律风险。

另一方面，美国等发达国家利用在国际金融市场中的霸权地位，行使“域外管辖”或“长臂管辖”，使得我国商业银行陷入两难境地。近几年来，我国商业银行涉及的境外诉讼案件增加，不仅与海外分支机构直接开展的业务相关，还有因商业银行作为被告或被执行人在中国境内的开户行而卷入诉讼。在这些案件中，我国商业银行本身并无行为上的不当，但因美国的“长臂管辖”，被美国当局要求完成协助冻结、划扣财产等义务。不同国家不同法律管辖范围上的差异，不仅会使我国商业银行陷入两难境地，也会造成我国商业银行国际化法律风险涉及的主体范围增加（既包括在东道国的海外分支机构，也包括涉及跨境业务的其他分支机构甚至母国总行），导致法律风险更加复杂且难以预测。除此之外，全球政治经济局势动荡，以美国为代表的发达经济体以经济制裁作为打击其他国家的重要手段，出台的相关制裁条例也会对我国商业银行海外分支机构的经营造成影响。

2008年国际金融危机以后，各国持续强化对商业银行的监管力度，我国商业银行海外分支机构的合规压力随之提高。随着巴塞尔协议的不断完善，各国也纷纷加强了对商业银行的监管力度，无论是对资本的要求还是对流动性的要求都更为严格。对于我国商业银行而言，一方面，国内银行业竞争加剧使得利润增长缓慢，资本补充能力受到影响，境外机构规模的快速扩张、资本的较高占用与内生不足的资本补充能力之间存在矛盾，制约了商业银行在境外的发展；另一方面，我国商业银行在海外开展业务的主要模式仍为以短期批发性融资支撑长期限资产业务，存在严重的期限错配问题。同时，我国商业银行海外分支机构的本土客户占比较低，融入当地市场的程度不高。近几年，银行业监管向着可持续、“绿色”等取向倾斜，预期后续会有一系列“绿色”经济活动的清单出台，要求商业银行等金融机构的业务活动与此对接；但各国金融监管部门对“绿色”、可持续等的理解有着较大差异，相关的政策落地在时间、内容和方式等方面不尽一致，这将使得我国商业银行在全球化经营中面临着多重监管要求，对商业银行的海外分支机构提出了更为严峻的挑战。

第二类法律风险源于我国商业银行对所在国法律制度认知不足引致的不当行为。除了东道国的法律制度、监管要求复杂化提升了合规合法难度外，我国商业银行业务国际化中的法律风险在一定程度上来源于对相关国际法律及其趋势变动的认知不充分甚至误解所引致的业务行为不当。这种行为不当，既包括商业银行整体管理层面的法律意识淡薄所引致触犯相关业务法律底线，也包括由内控不足引致的个别内部人员恶意的违法违规行为。自2015年以来，我国商业银行一些国际业务多次受到海外监管当局处罚的原因有两个方面：一是反洗钱内控制度不完善，二是履行反洗钱的三大核心义务（包括客户身份识别、大额交易和可疑交易报告、客户身份资料及交易记录保存）不充分不到位。这些问题也暴露出我国商业银行在开展全球化业务经营中仍延续着固有思维，未能及时适应当地法律法规与监管政策的变化，对发达国家等监管机构在反洗钱方面的执法力度缺乏足够的重视。

金融科技的兴起为商业银行海外分支机构的业务创新带来了机遇，但同时互联网、大数据、人工智能等技术也使得法律风险更容易暴露。一方面，我国金融科技监管方面的法律法规尚需完善；另一方面，与金融科技相关的消费者保护问题成为许多海外监管当局的关注重点，但在我国境内尚未就此形成统一规范的金融监管机制。金融科技监管与消费者保护等方面法律法规的滞后，引致了我国商业银行海外分支机构在这些方面的内部制度建设与所在国的金融监管要求之间形成落差。

第三类法律风险源于海外金融监管机构的不当执法。一些国际间签订的金融协定并不直接具有法律约束力，签字国可依据利弊权衡选择性采用其中的一些条款，在情势不利时甚至可以选择退出。在此背景下，已签订的金融协定执行在相当大程度上依赖于签字国的经济实力和军事力量。近年来，以美国为代表的发达经济体，凭借着强大的政治经济实力，或者通过制定本国的法律直接干涉他国在国际金融市场中的活动，或者通过所谓制裁限制非本国商业银行的正常业务活动。这些不当监管都可能给我国商业银行的国际业务展开带来法律风险。

02 应对国际法律风险的可选之策

经济金融全球化是国际金融发展的必然趋势，国际金融运作中各种法律风险的出现是这一进程的必然产物。对我国商业银行来说，回避这一风险是不可能的，只能直面风险，选择适当的举措予以分散化解。

第一，优化业务模式，提升盈利与融资能力。虽然我国商业银行海外分支机构的规模与数量持续扩展，但全球化布局的质量依然较低，海外市场拓展与业务深度不足。一个明显的事实是，我国商业银行境外利润占比远低于外资银行。从长期来看，商业银行海外业务拓展中的强监管是一个必然趋势且有着持续强化的可能，为了满足海外东道国监管当局的监管要求，商业银行应不断优化业务模式，提升在东道国市场的份额，提升自身的盈利能力，保证具有足够的流动性来源与资本获取渠道。一方面，应深入分析当地市场的具体情况与自身发展特点，寻找业务新突破点，开发新业务。在充分发挥自身优势的基础之上，推动金融产品创新。例如，中国银行的跨境业务与贸易融资，中国工商银行的跨境并购，中国建设银行的基础设施建设融资，招商银行的个人财富管理业务等。另一方面，应加强对海外市场的研究，适时调整全球化布局，提升金融产品与金融服务的多样性与专业性。通过金融科技丰富服务场景，提升服务能力，吸引更多线上用户，加快融入当地市场的步伐，提升在当地市场的份额。

第二，完善内控机制，强化风险管理体系建设。一是全面增强合规合法意识，建立严格的风险管理体系。对国际化中的法律风险，应形成包括识别、评估、监督、控制等全流程的风险管理体系。为此，应系统客观地研判国际政治经济金融形势，深入分析市场环境和发展趋势相关法律的影响，充分估量各项业务的风险敞口，动态评估法律风险的条件、路径、程度和破解之计。二是通过与海外风险管理、律师事务所等专业机构的合作，提升合规能力与合规意识，探讨应对法律风险之策，构建防范化解国际性法律风险的预警系统和应急机制。三是加快风险管理人才队伍建设。商业银行基于专业信息提供的金融服务，在很大程度上依赖于行员的知识、技能与经验。我国商业银行的海外分支机构缺少具有国际化经营经验、通晓国际金融市场业务的行员，更缺少熟知所在地法律知识和把握法律风险的行员。由此，一方面应通过各种路径和方式，加快培养既精通金融业务又熟悉所在地法律、税务及监管制度的复合型国际化人才队伍；另一方面，应努力在海外分支机构所在地招聘通晓金融、法律、财务等复合运作的人才，形成在国际金融市场上能够独立作战的专业化团队。四是加强与海外分支机构所在地的金融监管部门沟通，了解金融监管的要求和动向，及时弥补风险管理系统的不足，防范风险于未然。

第三，提高境内金融监管的依法惩处力度，推进我国商业银行的法律意识提升。对商业银行触犯法律的业务行为惩处力度不足，是引致一些商业银行法律风险意识不强的一个重要原因。发达经济体法律体系相对较为成熟，对触犯法律的行为处置较为严厉，其商业银行普遍具有较强的法律意识。我国的法治建设尚在进一步完善过程中，银行业领域中的监管执法存在处罚力度偏低、处罚法人机构较少、处罚意识不够、执法尺度不统一、处罚透明度不高等问题，商业银行违法行为成本较低。尤其是，很多商业银行受到各级地方政府的诸多政策支持，又有着政府的隐性“担保”，监管部门对它们触犯法律行为的处罚倾向于避重就轻，由此引致它们在“出海”时缺乏足够的法律风险意识和应对能力。金融监管部门应充分借鉴发达国家对国际性商业银行的执法经验，努力提升金融监管水平。一方面，应持续完善银行业监管法律制度体系，扩大法律义务和法律责任对商业银行业务的覆盖面，对违反公司治理、侵害客户权益等违法行为依法予以处罚；对股东的违法违规行为，通过穿透式监管，从入股资金的源头进行查处；对各类关联交易依法依规展开过程监管，以此维护社会公共利益与金融安全。另一方面，要强化对商业银行触犯法律法规行为的处罚力度，提高违法成本，增强监管威慑力。

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