今年上半年，西咸新区重点项目完成投资904.18亿元，占年度投资的66.18%，均超时序完成年度目标任务。

西咸新区的建设、西咸一体化的推进，步入了快车道。

自从省级部门一纸文件，明确了西咸新区的“归属”，长跑已近20年的西咸一体化，步入中场。

日前，陕西省推进西安—咸阳一体化发展领导小组办公室（以下简称西咸一体化小组办）下发《关于印发西安市全面代管西咸新区指导意见的通知》，明确了西咸新区交由西安市全面代管，并就具体区域进行划分，其中少部分范围由西安与咸阳共管。

在这份通知中，明确了西咸新区党工委、管委会作为省委、省政府派出机构保持不变，按照“全面授权、不留空白”的要求，由西安市全面管理。

作为西咸一体化小组办今年发布的“1号文件”，“全面授权、不留空白”的定位，让当地关心西咸一体化的各界纷纷聚焦。

随着此次西安市的全面代管，相关体制机制的理顺，外界预期，“长跑”已近20年的西咸一体化，或将加发展速度，步入下一程。

全面授权，不留空白

上半年的最后一天，西咸新区等来了一份堪称“分水岭”的文件。

西咸一体化小组办向西安、咸阳、西咸新区，以及相关部门下发的陕西咸办发〔2021〕1号文件，确定了西安市全面代管西咸新区的格局。

其中较为醒目的表述，当属“全面授权、不留空白”等提法。

此次由西安市全面管理后，将由西安市制定西咸新区管委会及所属新城职能配置、机构设置、人员编制等方案。

对于改革中的机构划转、人员安置、债务化解等工作，也自然囊括在内。

经过多年建设，这座新崛起的国家级新区，规划范围已达882平方公里。如今，这里将被划分为西咸新区直管区，以及西安（西咸新区）—咸阳共管区。

西咸新区直管区由西安市全面管理，负责辖区内的行政、经济和社会管理事务。共管区，则由咸阳市在《西咸新区总体规划》框架下，负责辖区内的行政、经济和社会管理事务。

对西咸新区的代管，在具体方面有了新的变化。例如人事上，西咸新区管委会及所属新城副厅级以下（含副厅级）各级行政事业干部，按照干部管理权限，由西安市管理。共管区的各级行政事业干部，按照干部管理权限，由咸阳市管理。

该通知提到，省级部门派驻西咸新区的纪检监察、自然资源、公安等垂直（双重）管理机构，按照属地管理的原则划转至西安市，人员划转商西安市办理，省委编办要会同西安市于本文件发布之日起15日内完成机构划转工作。

西安市、咸阳市尤其要加强对接力度，实现国土空间一体化规划。西咸新区直管区的国土空间规划，将纳入西安市国土空间规划统一编制。

21世纪经济报道记者注意到，在政民互动栏目中，陕西省发改委对于此次全面代管的评价是：“本次推进西咸—咸阳一体化发展改革相关制度安排，是对2017年改革的深化和延伸，落实了西安全面管理的要求，进一步理顺了西咸新区管理体制机制。下一步将协调指导西安市、咸阳市加快推动一体化发展工作，共同推进西安国家中心城市建设。”

陕西省发改委所提到的2017年改革，是指当年将西咸新区由西安市“托管”。由起初的陕西省直管，到西安市托管，再到如今的西安市全面代管、少部分区划与咸阳共同管理，西咸一体化这场“长跑”，已历时将近20年。

陕西省决策咨询委员会委员，陕西省社科院经济研究所副所长、研究员吴刚对21世纪经济报道记者表示，现在由西安全面代管，是发展阶段的需要，相当于在社会事务和放管服等方面的授权。

吴刚表示，作为省级派出机构，西咸新区以前所掌握的审批权限相对较少。同时，与咸阳在具体事务上有些是相互交错，特别是社会事务，即使是托管，也要进行协议。“因为它不具备这些职能，管理成本较高，派出部门实际上存在授权真空。”

他认为，此次全面代管则很明确，“就是让西安市全面代管，好多权限的划拨很到位，权责利划分更加明晰，避免了原先的制度缺陷。”

如此，不仅可以加速在招商引资、基础设施尤其是地铁建设方面的进度，也为大刀阔斧地发展西咸新区创造了制度红利，对西咸新区的发展注入了强劲的动力。

“对咸阳来说，由于这次划分提出共管区，税收分成非常明确，避免了咸阳的摇摆不定，消除了咸阳的顾虑。”吴刚分析道。

25公里距离，20年长跑

世纪初的2002年，冬，寒意凛冽。

西安、咸阳，两座直线距离仅约25公里的千年古都，正在筹谋携手前行。

这一年岁末，西安—咸阳经济一体化协议书签字仪式，在位于西安南郊的曲江宾馆举行。两市选择以“一体化”的方式，跨出合作发展的一步。

双方约定，全面推进两市在经济、文化、教育、卫生、旅游、环保等领域的密切合作，实现优势互补、共同发展。

西安与咸阳的规划是，双方将以推进工业化、信息化、城镇化、现代化和国际化进程为重点，在经济社会发展战略、编制城市总体规划、安排基础设施建设、布局主导产业等方面，积极做好沟通、协商和衔接。

当时最为外界熟知的，要数两市的“八同”思路。也就是规划统筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同布、科教同兴、旅游同线、环境同治等“八同”。

在“八同”基础上，逐步实现“四个一体化”，即城市一体化、经济一体化、交通一体化和环保一体化。

更长远地看，两座城市将构筑西安—咸阳经济圈，在西部地区率先基本实现现代化。

几年时间探索后，2009年12月，西安与咸阳两市中心城区距离较近的接合部，西安沣渭新区管理委员会成立。日后，这片土地成为西咸新区辖区内发展颇为迅速的区域。

西咸新区发展的历程，大致经历了三个阶段。

2009年12月西安沣渭新区成立后，陕西省统筹西咸两市分别设立新区，实施“以市为主，省市共建”，这是第一阶段。

2011年5月开始的“以省为主，省市共建”是第二阶段。2014年10月底，陕西省出台的《关于加快西咸新区发展的若干意见》，对西咸新区的授权也是重要一步。

上述《意见》赋予西咸新区诸多实权，并在财政、土地方面陆续破冰。“《意见》相当于赋予西咸新区许多一级政府的权力，有意让西咸新区成为独立新城。”陕西省社科院研究员张宝通在接受媒体采访时评价称。

随着陕西省成立西咸新区、设立西咸新区管委会，以及西咸新区上升为国家级新区，西咸新区的辖区范围逐步扩大。与此同时，在西咸一体化背景下，不断有土地从咸阳被划出。有当地人曾形容咸阳是“苹果只剩下了苹果核”。

为了寻求突围，咸阳在西北方向规划了130平方公里的北塬新城，用于拓展主城区。

“咸阳城市格局是南北窄、东西长，南边若要发展就要跨过渭河，北边要发展就要上塬，都受限制，特别是头道塬和二道塬全是帝王陵墓旅游区、文物保护区，不允许建设。而西咸新区成立后，咸阳主城区已无发展空间，所以规划了北塬新城。”彼时，北塬新城管委会相关人士在接受媒体采访时如是称。

2017年1月以来，由西安市代管西咸新区到现在（2021年7月）实施全面代管，则属于第三阶段。

迄今，为了更加紧密地合作发展，两座仅仅相距25公里的千年古都，朝着一体化的道路已经长跑近20年。

不过，对西安及咸阳当地而言，在西咸一体化为时已久的进程中，也多有各类观点与争论，其中不乏插曲。

去年10月，一位咸阳市民在人民网地方领导留言版块咨询，问题包括：国家层面、省上对于西咸行政一体化的方向是趋向于网传的“三分咸阳”？还是咸阳全域整体合并入西安市，组成新的行政主体，达到统筹规划的发展目的？西咸合并有无时间表，什么时候有官方消息公布？

对此，咸阳官方回复称，“该网友所反映的情况我们已责成市发改委进行了核查，自2017年西咸体制调整以来，其按照‘八个一体’要求，全力加快西咸一体化，共建大西安。随着地铁一号线三期等重大项目建设，两市将逐步同城化。”

值得注意的是，该回复明确提到，“目前，我们在省市各类会议中未讨论过西安-咸阳行政一体化，所以更无西咸合并时间表。‘三分咸阳’的说法只有个别学者的一家之言，未进入到官方正式文件中。如有变化，我们将及时向社会公布。”

这是咸阳官方罕见地公开对“行政一体化”的否认。

与此同时，咸阳也提到自身的发展思路。“为进一步加快县域经济发展，实现追赶超越，我们将按照建设陕甘宁毗邻区域中心城市来发展彬州市，强化与平凉、庆阳等地互动发展，支持与长武、旬邑协同发展，共同建设北部高端能化基地。支持鼓励淳化、永寿走出生态环保的产业化发展路子，实现绿色发展。”

西咸下一步如何走？

此次确立由西安全面代管，对西咸新区及两市一体化，都堪称重要一步。

而在一体化方面，多年来，除西安与咸阳之外，各地不断提出区域经济一体化。在如今西安都市圈规划即将出炉，西安加快建设国家中心城市之际，大西安的打造，比以往更为紧迫。

吴刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示：“西安的地理空间其实相对是比较小的，经济总量也刚过1万亿元，同其他的国家中心城相比，经济体量相对较小。”

他认为，随着西咸新区归西安全面代管，西安的城市空间将大幅扩展，所承载的空间体量随之增大。理顺体制机制，为西安都市圈的建设，消除了制度障碍，对基础设施的相通，投资的布局，产业的转移，以及土地的整体统筹利用，都提供了利好与契机。

“这为打造以西安为龙头的关中平原城市群有很好的带动作用，对周边区域如咸阳、商洛甚至渭南的辐射效应和溢出效应，也将逐步显现。”吴刚说。

与此同时，在几座国家中心城市里，西安也需追赶超越。

仅以经济体量而言，不用说北上广深等一线城市，即使与成都、郑州、武汉等新一线城市相较，西安也不占上风。

如此情形下，西安与咸阳将如何选择？是否有模式或样本可供参考？

一个常被拿来做比较的城市，是同处西部的成都。有观点认为，成都达到如今的经济体量，一部分因素在于吸收合并温江地区。上世纪80年代，四川温江地区12个县整体并入成都市。后经调整，广汉、什邡又由成都市划转德阳市，相当于最终将温江地区的10个县划入。成都体量迅速扩大，由此形成大成都格局的基础。至今，单以GDP考量，成都已将西安远远甩在后面。

原陕西某省级投资平台高管、资深研究人士郭生龙认为，做大成都很好地因应了后来中国发展的重大区域战略，即打造中国经济第四极的成渝双城经济圈战略。

“成都在这个战略中，以自身实力形成西部的一大发展极，起到了龙头带动作用，没有掉链子。要知道，长江流域强手如林，下游有整个长江流域的龙头上海，其次有南京、杭州；中游有武汉、长沙；上游则还有重庆。”郭生龙分析称。

他认为，成都能在如林强手中拼出来，并与重庆以对等实力实施双核融合战略，不能不说，当年的合并温江打下了基础。

成都还代管了一个县级市简阳。郭生龙指出，代管简阳市是因为成都需要建设第二机场。而按照成都重庆东西对进战略，机场只能选在成渝之间，因此选中了简阳。天府机场就位于成都市西南的简阳市芦葭镇。

那么，成都曾经走过的路子，适合如今的西安去走吗？

郭生龙认为，采取地市整体合并的方式，如果搞西咸合体的话，别说西咸全部合体将形成超级规模的大西安，就是按三分咸阳的方案，也要一次并入咸阳的6个区县。这种合并规模是1996年哈尔滨合并松花江地区以来，国内行政区划调整所从未见的。地改市以后，国家的区划调整工作，事实上重心早已经转移，大规模的区划调整已经不可能。

此外，中央提出应注意和警惕“一城独大”的问题，在这种形势下类似成都模式的区划调整就更不可能了。

西咸如何实现同城化，广（州）佛（山）同城走在前面，有许多现成经验可资借鉴。广佛同城化的目标设定是，要在2030年实现全域同城化。十多年来，两地的基础设施对接和产业协同已见成效，如广佛地铁开通已经十年，还共同编制并实施了《广佛高质量发展融合试验区建设总体规划》。

今年4月的广佛同城化会议审议同城化项目、事项有47项之多，还明确将探索建立统一的规划委员会，实现规划统一编制，统一实施，并探索推进土地、人口的统一管理。

郭生龙建议，西安与咸阳可以尝试建立融合试验区。“行政边界划分清楚之后，我们会看到西咸仍然呈现犬牙交错的情形。如果不搞同城化，就只会徒然增加矛盾和摩擦的机会。现在搞同城化，反而提供了在更多区位设立融合试验区，合作发展的机会。”

此外，郭生龙认为，同城化发展不能以行政主导的模式来实现，应以市场机制为主导。融合试验区一方面符合双方经济发展战略的空间布局规划，另一方面，双方在合作之初就可以明确各自的资源投入、责权利等，产权利益清晰明确，可以避免利益划分糊涂账等弊端。

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